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新基建采购项目呼唤新的评审方法

发布时间:2021-04-05 09:17 作者:沈德能 来源:中国政府采购报 点击: 字号:

5G、云计算、物联网、工业互联网为代表的新型基础设施建设(以下简称“新基建”)在各地2020重大项目投资计划清单中备受瞩目。

  不同于传统基建项目,新基建项目依赖于创新技术的驱动,其产业发展必然伴随着持续的新产品和新技术,并要计算好未来的扩容升级空间。因此,此类项目单靠采购人一方无法提出具体明确的采购需求,需要在充分竞争的前提下,从供应商提供设计方案或者解决方案中选择最优方案。另外,由于技术复杂,此类项目在实施过程中,还可能会调整设计方案或者解决方案。针对此类项目的评审问题,笔者提出了一种全新的评审方法——“方案评估比较评审法”,与业内人士一并探讨。

  现有评审方法难以适应新基建采购项目的需要

  政府采购法实施条例第三十四条规定,政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。综合评分法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。采用综合评分法的,评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。

  根据上述规定,采用综合评分法评审的,评审因素必须有量化指标,评分分值必须与评审因素的量化指标相对应,也就是评分分值也必须量化。在“两个量化”的要求下,最近几年,政府采购监督管理部门屡屡因采购人和采购代理机构编制的采购文件违规,责令采购人废标或终止采购,重新开展政府采购活动。对此,业界观点不一。有人认为,不能简单绝对地要求必须采用量化指标和量化分值评审,客观上,某些项目就不可能有量化指标。也有人认为,对供应商的响应进行横向比较评审在某些情况下是合情合理的。而根据财政部第三批指导性案例27号,横向评审系违规的评审方法,不得采用。

  最低评标价法主要适用于技术、服务等标准统一的货物和服务项目,采购需求难以明确的新基建采购项目中,一般不会采用此方法。

  根据多年的一线工作实践和观察思考,笔者认为,在政府采购竞争性谈判和竞争性磋商项目中,对于技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的项目,采购人的确需要评审专家对供应商提供的设计方案或者解决方案进行非量化的评估比较和横向比较评审,以选择最优方案。而这是现有评审方法难以做到的。

  财政部副部长许宏才在《认真学习贯彻党的十九届四中全会精神加快建立现代政府采购制度》一文中指出,要“健全适应不同需求特点的交易制度体系。对于需求清晰的通用货物或者服务,原则上采用公开招标方式。对于无法明确需求,需供应商提供解决方案或设计方案的项目,主要采用竞争性谈判等非招标方式,开展多阶段谈判”。应当说,相关部门已经认识到了无法明确需求、需要供应商提供解决方案或者设计方案的项目的特殊性,并提出采购方式以非招标方式为主,采购程序注重多阶段谈判磋商。在笔者看来,为适应此类项目的特殊需要,评审方法也应与时俱进。笔者提出了一种全新的评审方法——“方案评估比较评审法”,基于政府采购现有评审方法和实务操作经验,以该评审方法在新基建采购项目中的适用为例,作初步探讨。

  “方案评估比较评审法” 的定义及特点

  “方案评估比较评审法”,是指采购人对政府采购项目无法提出具体明确的采购需求,需要供应商根据采购人的初步需求和采购目标提出设计方案或者解决方案;评审专家对供应商提出的方案按照采购文件预先设定的评审方法进行评估比较,根据评估比较结果对方案优劣提出评审意见或者进行排序,推荐成交候选人或者结合商务条件、报价等因素推荐成交候选人的评审方法。

  该评审方法有五大特点。第一,仅适用于采购人因客观原因不能明确采购需求的非招标采购项目。第二,主要依靠评审专家(谈判、磋商小组)运用专业知识和专业技能进行评审,主要是对供应商提供的方案进行评估比较,出具专业评估比较评审意见。第三,可采用非量化指标的方式评审。第四,评审专家(谈判小组)可对投标文件行横向比较评审来选择优劣并进行排序。第五,评审专家的产生不从现有的评审专家库中随机抽取。采购人事先对相关专业的评审专家有了解后进行推荐或者政府采购评审专家库中专门设置一个与新基建、新(数字智能)政府、新经济、新业态相关的子专家库,供采购人随机抽取。由于该类特殊项目采用“非量化指标评审”和“投标文件横向比较评审”,因此评审专家专业的主观评审决定成交候选人的推荐,对于评审专家专业能力之外的人品、道德、职业素质要求也相对较高。

  “方案评估比较评审法”区别于常见的评审方法

  第一,“方案评估比较评审法” 区别于最低评标价法。最低评标价法有两个关键因素:满足招标文件全部实质性要求和投标价格最低。“方案评估比较评审法”加入了一个新因素——方案评估比较结果的优劣,即重点评估比较供应商提出的方案优劣并进行排序。最低评标价法不需要横向比较供应商的投标文件,而方案评估比较评审法却必须横向比较供应商提出的方案,通过比较得出优劣并排序。

  第二,“方案评估比较评审法”区别于综合评分法。综合评分法也有两个关键因素:满足招标文件全部实质性要求和量化指标评审得分最高。其禁止横向比较供应商的投标文件,而且评审因素必须有量化指标,评分分值必须与量化指标相对应。方案评估比较评审法则是在无法提出量化指标的前提下,通过横向比较供应商提出的方案,从比较中选出优劣并排序。

  “方案评估比较评审法”应当是一种独立的评审方法

  通过上述比较可以看出,方案评估比较评审法与最低评标价法、综合评分法有着本质的区别,不能完全包含在目前常见的评审方法中,应当成为一种独立的评审方法。

  事实上,《政府采购非招标采购方式管理暂行办法》(财政部令第74号,以下简称74号令)第三十三条第二款、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(以下简称《磋商办法》)第二十一条第二款都提及了“不能详细列明采购标的的技术、服务要求,需经谈判(磋商)由供应商提供最终设计方案或解决方案”的采购项目中如何推荐供应商设计方案或者解决方案,不过,二者都没有进一步明确方案评估比较评审的规则,也没有把此类特殊的评审独立为一种评审方法。

  根据74号令第三十三条第二款的规定,在谈判文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求,需经谈判由供应商提供最终设计方案或解决方案的采购项目中,谈判结束后,谈判小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案,并要求其在规定时间内提交最后报价;再根据74号令第三十五条的规定,谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中,按照最后报价由低到高的顺序提出3名以上成交候选人,并编写评审报告。那么,谈判小组投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案,必须是设计方案或者解决方案的质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求(即采购项目的最低基本要求),然后再以价格作为唯一评判因素来推荐成交候选人。但是,实践中,此类项目采购人希望选择最优方案,而不是仅仅满足采购文件实质性响应要求(即采购项目的最低基本要求)的方案。采购人在实际工作中遇到的另一更为重要的问题是,由于技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求,采购人也不能在采购文件中提出实质性响应要求或者通过谈判来确定实质性响应要求(如果可以,就不需要谈判小组推荐供应商的设计方案或者解决方案,而是在明确相关需求的前提下,由供应商对采购需求进行响应,再最后报价)。根据74号令第三十五条的规定来推荐成交候选人,无法真正解决此类项目的实际问题。

  根据《磋商办法》第二十一条第二款的规定,在磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求,需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的采购项目中,磋商结束后,磋商小组应当按照少数服从多数的原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或者解决方案,并要求其在规定时间内提交最后报价;再根据《磋商办法》第二十三条的规定,经磋商确定最终采购需求和提交最后报价的供应商后,由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分。首先,这两个条款的适用情形是“磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求”,需要推荐供应商的方案来解决项目的实施问题,即事先不能明确采购需求;其次,在技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的项目中,基本不可能有评审因素的量化指标,也就不可能有量化的评分标准,采用综合评分法解决不了推荐供应商方案的评审问题。故笔者认为,有必要将“方案评估比较评审法”独立为一种评审方式,解决此类项目中推荐供应商方案的评审问题。

  “方案评估比较评审法”推荐成交候选人的规则

  通过“方案评估比较评审法” 推荐成交候选人,可通过以下三种方式。一是仅以方案评审优劣排序来推荐成交候选人,供应商无需报价,无需提交商务文件。即不对价格和商务因素(供应商团队人数、素质、业绩、企业信誉等)进行评审。二是考虑商务因素,供应商需提交设计方案或者解决方案,同时提交商务文件。对供应商团队人数、素质、业绩、企业信誉等商务因素进行评审和量化评分,然后折合占比来推荐成交候选人。比如方案评估比较评审优劣排序第一的占比90%,第二的占比85%,第三的占比75%,商务因素评审占比10%。三是考虑价格和和商务因素。供应商提交设计方案或者解决方案,提交商务文件,同时对设计方案或者解决及其实施作出报价。对报价和商务因素进行量化评分,然后折合占比来推荐成交候选人。比如方案评估比较评审优劣排序第一的占比80%,第二的占比75%,第三的占比70%,价格占比5%,商务因素占比15%

  此评分法中推荐成交候选人的规则,是在对方案进行评估比较评审排序的基础上,按照预先设定的占比分值进行评分,方案评估比较评审没有量化指标,量化指标仅对在商务因素评审部分。因此,即便出现价格评分和商务因素量化评分,也根本区别于现有的综合评分法。

  (作者单位:广西广天一律师事务所)